گفتوگوی رصد با دکتر حناچی معاون معماری و شهرسازی وزیر راه و شهرسازی
تعداد بازدید : 4
طرح جامع نمیتواند مانع حاشیهنشینی شود
نویسنده : علیرضا کافی
امروز رشد شهرهای کشورمان به گونه ای بوده که مشابه یک انسان کاریکاتوری دارای سر کوچک اما دست و پای بزرگی است، نمونه این مسئله را میتوان در شهر مشهد دید، جائی که غرب آن با برنامه ریزی متولیان شهری رشد پیدا کرده و در مقابلش شرق و شمال آن بدون هیچ برنامه ای به وجود آمده است. توسعه نامتوازن یکی از متهمان اصلی در ایجاد حاشیهنشینی است و از آنجایی که محور توسعه هر شهر باید طرحهای جامع و تفصیلی باشد، سراغ دکتر پیروز حناچی معاون شهرسازی وزارت راه و شهرسازی رفتیم تا نقش پیشگیرانه و مسببانه این طرجها را در حاشیه نشینی بررسی کنیم. حناچی در این گفتوگو اعتقادی به تاثیر طرحهای جامع و تفصیلی بر حاشیهنشینی ندارد.
آیا طرحهای جامع شهری و تفصیلی مانع حاشیهنشینی یا مسبب حاشیه نشینی بوده است؟
طرحهای تفصیلی و جامع فینفسه نمیتوانند عارضه حاشیهنشینی را افزایش یا کاهش دهند چون هدف این طرحها نظم بخشیدن به استقرار در شهرهاست، ما میتوانیم با اقداماتی که در شهرها انجام میدهیم از شدت حاشیهنشینی بکاهیم یا به آن دامن نزنیم.
آنچه در شهرهای ما اتفاق افتاده است، تشکیل یک سانتریفیوژ اقتصادی است که تمامی مردم شهر اعم از ثروتمند و فقیر به آن وصل شدهاند، حال این سانتریفیوژ هرقدر سریعتر بچرخد آنهایی که ضعیفترند به اطراف پرتاب میشوند، یعنی اینکه هرقدر زمین در داخل محدوده شهرها گران شود، افراد ضعیفی که در داخل شهرها به مشاغل پایین و خدماتی مشغولاند و از بضاعت مالی کمتری برخوردارند با سرعت یافتن حرکت سانتریفیوژ به اطراف پرتاب میشوند و قادر به ماندگاری در محدوده شهر نیستند.
به همین دلیل هم افزایش نرخ رشد جمعیت در حاشیه شهرها بسیار بالاتر از متن شهرهاست، بهعنوانمثال جمعیت شهری مثل تهران طی دو سه دهه گذشته دو و نیم برابر شده است اما جمعیت اطراف آن 11برابر افزایشیافته است اما درباره شهر مشهد باید بگویم که مشهد ازجمله شهرهای کاملاً متمرکز است و افزایش تراکم و همچنین سیاستهایی که به گرانی زمین در مرکز شهر میانجامد، بهشدت در این شهر رواج دارد.
احداث پروژههای تجاری بزرگ و سرمایه گذاریهای عظیمی که حداقل تأثیرشان افزایش قیمت زمین در داخل محدوده شهری است، با این رویکرد، طبیعی است که باید حجم بیشتری از حاشیهنشینی را شاهد باشیم. حال به این موضوع بحث خشکسالی، اشتغال و مشکلات ناشی از شرایط اقتصادی را نیز اضافه کنید، یکی دیگر از مشکلاتی که مشهد با آن دستبهگریبان است و از آن رنج میبرد عارضه تمرکز است. درزمانی که هنوز تفکیک خراسان به سه استان خراسان رضوی، شمالی و جنوبی صورت نگرفته بود، چیزی بالغبر 85 درصد از سرمایهگذاریها در محدوده شهر مشهد صورت میگرفت، این یعنی تهدید و دامن زدن به حاشیهنشینی. راهحل این مشکل این است که اگر قرار است در این شهر سرمایهگذاری صورت گیرد باید سرمایهگذاریها در عرصه سرزمین توزیع شود. البته متناسب با مزیتهای واقعی شهرهایی که در استان داریم، آنچه باید به آن توجه داشت این است که از این پس سرمایهگذاریها در استان خراسان رضوی نباید در شهرستان مشهد صورت گیرد بلکه باید در یک عرصه وسیع صورت گیرد تا ایجاد تعادل کند.
اجرای طرحهای جامع چه تأثیری در ایجاد تعادلی که به آن اشاره کردید دارد؟
در مقیاس طرح جامع خیر، اما از طرحهای بالادست طرح جامع میتوان این انتظار را داشت، طرحهای مجموعه شهری مشهد و طرح ناحیهای مشهد وظیفهدارند این تعادل را ایجاد کنند، البته این کار را هم کردند، هشدار دادند و متذکر شدند که به بار صنایع در محور قوچان اضافه نکنید اما متأسفانه باوجوداین طرحها و تذکرات هنوز هم وزارت صنعت معدن تجارت زیر بار نمیرود، چون تنها صنعت را میبیند و بخش عمدهای از مشکلاتی که در بحث حاشیهنشینی با آن مواجه هستیم ناشی از نگاههای بخشی است. نگاهی که اگر به آن دامن بزنید گویی به تمرکز دامن زدهاید.
البته وزارت صنعت معدن تجارت وظیفهاش پرداختن به موضوع حاشیهنشینی و تمرکز زدایی نیست اما باید به وظیفه اصلی خود که تبعیت از اسناد بالادستی است بپردازد، ما سالهاست که بحث محدودیت توسعه و رشد صنعت در محور جاده مشهد قوچان را داریم اما به آن عمل نشده است.
هماکنون طرحهای جامع و تفصیلی بهخوبی اجرایی نمیشود، اگر این طرحها توسعه متوازن را هم در نظر گرفته باشند، وقتی بهدرستی اجرا نمیشوند و مدیریت یکپارچه هم نداریم، چه فایدهای دارند!؟
هر طرحی ممکن است دارای معایب و محاسن خاص خود باشد، مدیریت یکپارچه شهری با مدیریت متمرکز شهری دو بحث کاملاً مجزاست .مدیریت میتواند یکپارچه باشد اما متمرکز نباشد و هماهنگ باشد اما اینکه اختیارات و مسئولیتها را بهصورت یکجا واگذار کنیم حرف درستی نیست، اگر ما از شهرداری کیفیت میخواهیم باید به او اختیارات لازم را هم بدهیم و پسازآن از شهرداری مسئولیت بخواهیم، پس باید توجه داشت که اختیارات و مسئولیت دو طیف یک موضوعاند که باید مستقیم به آنها توجه شود، آنهایی که به طرحهای جامع شهری انتقاد میکنند گزینه قابل قبولی منطبق با شرایط ما در ایران ارائه نمیکنند، دوم اینکه در مقابل این نقد راهکاری ندارند.
الگوهای جدید برنامهریزی شهری همانند CDS چه تأثیری بر حاشیهنشینی دارد؟ آیا این الگوهای جدید سبب جلوگیری از ایجاد حاشیهنشینی خواهند شد؟
من اعتقاد ندارم وضعیتی که در شهرهایمان داریم ناشی از طرحهاست بلکه اعتقاددارم وضعیت موجود ناشی از اجرا نشدن صحیح طرحهاست، مشکلات موجود ناشی از اجرا نشدن صحیح طرحها و عدول از برنامه و شفاف نبودن و فساد اداری است. ما در بسیاری از موارد طرحها را دستکاری کردهایم و بدون توجه به طرح، کاری برخلاف تأکیدات آن انجام دادهایم، ما به اسناد بالادستی ملتزم نبودهایم. از دیگر مشکلاتی که ما با آن مواجه هستیم این است که وقتی سند پاییندستی را تهیه کردیم هیچ ارتباطی بین آن و سند بالادستیاش ایجاد نکردیم، این از ایرادات خود طرح نیست.
یکی دیگر از ایرادات دخالتهای گسترده در شهر است، اتفاقی که در نواب افتاد هیچیک از اهداف نظام مدیریت شهری را برآورده نکرد و تبعات زیادی برای مردم و شهر داشت.
یعنی معتقدید این دخالتها میتواند باعث بروز حاشیهنشینی شود؟
بله، یکی از مواردی که در تحقیقات به آن پی بردیم این بود که حتی یک نفر از ساکنان قدیمی محله نواب در این مکان زندگی نمیکنند، خیلی از این افراد با پولی که به آنها پرداخت شد نتوانستند در داخل شهر بمانند و بهناچار به حاشیهنشینی رو آوردند.
اجرای صحیح طرحهای جامع و تفصیلی میتواند منجر به کاهش حاشیهنشینی شود یا تنها قادر به کنترل این معضل است؟
اجرای صحیح این طرحها تنها میتواند به حاشیهنشینی دامن نزند، اینیک ادعا و فرضیه است که انضباط شهری که ما معمولاً از طریق طرحها آن را تعقیب میکنیم، میتواند جلوی حاشیهنشینی را بگیرد.
یکی از راهکارهای پیشگیری از حاشیه شهر تعیین مناسب حریم و حفاظت و نظارت بر محدوده خود حریم و خارج از حریم است، چقدر توانستهایم این حریمها را برای توسعه شهرها مناسب تعیین و بعد بر آن نظارت کنیم؟
مشکل و ایراد ما در حریم نیست، اول اجازه دهید به این سؤال پاسخ دهم که حریم به چه معناست؟ در قانون مدنی کشور حریم برای کمال انتفاع از موضوع حریم له در نظر گرفتهشده است، یعنی برای آن چیزی که برایش تعیین حریم کردهایم، حریم چاه برای کمال استفاده بردن از چاه در نظر گرفته میشود، حریم رودخانه و شهر هم به همین نحو.
حریم شهر برای کمال استفاده از شهر در نظر گرفته میشود و این بدین معنی است که شرایط در داخل شهر با حریم شهر باید متفاوت باشد، جدیترین تفاوت هم در ساختوساز است. یعنی وقتی در شهر میشود تحت ضوابطی ساختوساز کرد، در حریم بهجز در مواردی خاص مانند ایجاد گورستان، میدان میوه و ترهبار، پایانه مسافربری و شاید بیمارستانی که نیاز است از شهر دور باشد، نمیتوان اقدام به ساختوساز کرد. حتی برای ایجاد برخی فضاهای عمومی مانند مراکز ارائه خدمات گردشگری میتوان اقدام به ساختوساز در حریم کرد اما ساختوساز مسکونی بههیچوجه.
اما چرا این اتفاق بهخصوص در شهرهای بزرگ ما رخ میدهد و ساختوساز خارج از حریم رونق مییابد؟ در جواب باید بگویم در هنگام گسترش شهرهای بزرگ، همزمان این گسترش مناطق روستایی و حتی شهرهای کوچک در مجاورت شهرهای بزرگ را درمینوردند. بهعنوانمثال اسلامشهر در دهه 40 تنها 50هزار نفر جمعیت داشت اما امروز جمعیت اسلامشهر به 700هزار نفر رسیده است و خود تبدیل به یک کلانشهر شده است، این شهر محدوده دارد، یعنی وقتی برای این شهر محدوده تعیین میکنیم در اصل از حریم کلانشهر کم کرده و محدوده شهر کوچکتر را تعیین کردهایم، حال اگر برای این شهر حریم نیز تصویب کنیم بازهم از حریم کلانشهر کم میشود.
در اینجا، جا دارد به طرحی که در دهه 70توسط نمایندگان مجلس پیشنهاد شد اشارهکنم، نام این طرح الحاق یک ماده و سه تبصره به ماده 99قانون شهرداریها بود که در آن آمده بود مرز حریم این شهرها با مرز تقسیمات کشوریشان میبایست منطبق باشد. معنی این حرف این بود که شما تکهتکه از حریم کلانشهرها به نفع شهرهای کوچک جدا میکنید. سؤالی که پیش میآید این است که آیا مدیریت در شهرهای کوچکی که در اطراف کلانشهرها واقعشدهاند و یا حتی مناطق روستایی باکلان شهرها یکی است؟ البته پاسخ خیر است و این بدان معنی است که ما شهرها را به سمت ضعف مدیریت هدایت میکنیم.ما در دوره گذشته برای حل این مشکل راهکارهایی در نظر گرفتیم، در سال 80 کار بر روی قانون را آغاز کردیم و در سال 84 زمانی که قصد خروج از دولت را داشتیم لایحه تدوینی به شور دوم مجلس رسیده بود، در آن لایحه آمده بود که در حریم کلانشهرها، شهرهای کوچک حریم نخواهند داشت و بر اساس طرحشان تحت مدیریت کلانشهرها قرار میگیرند. ما در آن لایحه سازوکار خودکنترلی در نظر گرفته بودیم، یعنی کلانشهر مادر به دلیل نظارت و اعتراضی که از سوی شهرهای کوچک صورت میگرفت امکان تخلف نداشت، از سوی دیگر شهرهای بزرگ هم وظیفه کنترلی داشتند و این مکانیسم خودکنترلی میتوانست بهخوبی عمل کند اما چرا شهرهای کوچک در کنار شهرهای بزرگ به وجود میآیند و بهراحتی هم توسعه پیدا میکنند؟ در تشریح این علل باید گفت قیمت زمین در این مناطق بهمراتب ارزانتر است، این شهرها خدماتی دریافت میکنند که ممکن است در شهر مادر دریافت نکنند یا اینکه درآمدهایی در حریم وجود دارد که از قدیمالایام بر سر آنها بحث و دعوا بوده است، اینکه خط حریم کمی جابهجا شود تا پالایشگاه یا کارخانهای داخل حریم قرار گیرد.
در حال حاضر بسیاری از شهرها در تلاشاند که خط حریم خود را به پشت پالایشگاه یا کارخانه فولاد انتقال دهند، چون وقتی کارخانهای داخل حریم بیفتد شهرداری میتواند از محل خدماتی که به آن کارخانه ارائه میکند نفع ببرد. ما در آن زمان یک اشتباه داشتیم، ما باید تعیین میکردیم که منابع مالی ناشی از داخل حریم چگونه تولید شود؟ این اشتباه ما بود ضمن اینکه اساساً مجلس با این نگاه موافق نبود.حتی این مجلس نیز نظر مثبتی به این نگاه ندارد.
علت مخالفت مجلس با این موضوع چیست؟
در نظام قانونگذاری ما همیشه نگاه زور حاشیه نسبت به متن وجود دارد، به همین دلیل در هر لایحهای اگر منافع حاشیه را درست نبینیم و بهدرستی تبیین نکنیم بازهم لایحه به سرنوشتی نافرجام دچار میشود، بهعنوانمثال شهری مانند اسلامشهر میتواند نتیجه انتخابات تهران را تعیین کند، اگر میزان مشارکت در تهران بالا نباشد این اسلامشهر است که میتواند تکلیف انتخابات مجلس تهران را تعیین کند.
راه چاره چیست؟ دیگر کشورهای دنیا در برخورد با این مشکلات چه راهی را رفتهاند؟
حوزه نفوذ کلانشهری تنها مشکل کشور ما نیست. کاری که کشورهای پیشرفته دنیا مانند فرانسه کردهاند بدین شکل است که در امتداد شهر اصلی چندین منطقه تعیین کردهاند، مانند پاریس یک، پاریس دو، سه و... در این مدل قواعد پاریس یک با قواعد پاریس دو متفاوت است. اگر میخواهیم این مدل را در ایران پیاده کنیم باید به اسلامشهر بگوییم تهران سه تا گرمدره را تهران دو بنامیم و برای هریک قاعده و ضابطهای در نظر بگیریم.
قواعد و ضوابط در هر منطقه با منطقه دیگر باید متفاوت باشد، از میزان مالیات گرفته تا مسائل اقتصادی، در این مدل هرقدر به سمت تهران یک نزدیک میشویم هزینهها افزایش پیدا میکند و هرقدر از تهران یک دور میشویم هزینهها کاهش مییابد.
اینیکی از راههایی است که به تمرکززدایی در کلانشهرها کمک میکند، ضمناً در این مدل هر چه به سمت تهران برویم هزینهها افزایش میباید و هر چه به سمت مناطق قطب رقیب مانند زنجان یا اراک برویم هزینهها کاهش مییابد، کشورهای اروپایی با استفاده از این مدل تمرکززدایی کردهاند و بهعنوانمثال جمعیت 12میلیونی لندن به هفت میلیون نفر کاهشیافته است ما اما چنین تجربهای در کشور نداشتهایم و درست برعکس آن اقدام کردهایم.
بهعنوانمثال مسکن مهر را در شهرهای جدید بارگذاری کردیم، شهرهای جدیدی که حداکثر ظرفیت در نظر گرفتهشده برای آنها 120هزار نفر بوده است اما بهیکباره 400هزار نفر به آنها تزریق کردهایم.در این مدل ما به ساکنان این شهرها هزینههایی را تحمیل کردهایم که هزینه زندگیشان را افزایش میدهد، در اینجا باید تأکید کنم که مسکن مهر خود نوعی حاشیهنشینی است.
روستاهایی در اطراف و در نزدیکی شهرها وجود دارد که متولی توسعه آنها دهیاریها هستند، نه شهرداریها اما وقتی بیضابطه بزرگ شدند به شهرداریها ملحق میشوند، بدون اینکه زیرساختهای لازم را داشته باشند. برای این کار چه باید کرد؟
طرحهای هادی برای مکانهایی در نظر گرفته میشود که هنوز برای آنها طرح جامع تهیه نشده است.درهرصورت اما طرحهای بالادستی برای مکانهای دارای طرح هادی وجود دارد، اینکه شما بهیکباره میبینید در یک روستایی که طرح هادی دارد برج 20طبقهای ساخته میشود ناشی از یک تخلف است چون ما در طرح هادی ساخت برج 20طبقه در دستور نداریم و این اتفاق بیتردید یا تخلف است یا فساد اداری یا اشتباه کمیسیون ماده 5.
آیا بهتر نیست نظارت بر نحوه اجرای طرحهای هادی روستایی به شهرداری شهرها یا کلانشهرها سپرده شود؟
در قانونی که پیشازاین پیشنهاد کرده بودیم این موضوع مطرحشده بود.در حال حاضر هم بهصورت مشترک با مجلس در تلاش هستیم تا این موضوع را پیشنهاد دهیم.اما نکته مهم دراینباره این است که لابی مناطق حاشیهای بهمراتب قویتر از لابی متن کلانشهرهاست،بهخصوص در مجلس. به همین دلیل مطمئن باشید این بحث هیچگاه نمیتواند در قالب قانون بگنجد، مگر اینکه در قالب حکم حکومتی باشد.