برای دستیابی به یک الگوی صحیح طراحی، برنامهریزی و برخورد با حاشیهنشینی و اسکان غیررسمی، بررسی راهکارها و تجارب داخلی و جهانی در خصوص اسکان غیررسمی ضروری است. ازآنجاکه تاکنون اغلب مداخلهها در اسکان غیررسمی کشور در اکثر مناطق، درست انجامنشده و بهجای کاستن از آثار اسکان غیررسمی به آن دامن زده است، توجه به نمونهها و تجارب داخل کشور و سایر کشورها با تأسی به مطالعات انجامشده در این زمینه توسط مجامع جهانی و سازمان ملل ضرورت مییابد. ازاینرو در این نوشتار به تجارب موفق داخلی و خارجی در نحوه برخورد با اسکان غیررسمی و راهکارهای تجربهشده در این زمینه پرداخته میشود.
قاره آسیا، عمان: وضع قوانین متناسب با شرایط منطقه
با همراهی دولت و بانک مسکن «اردن» در زمینه بهسازی یک پروژه تأمین مالی شد و در آن استراتژی مسئولان شهرداری، از دیدگاه تخریب، به راهبرد توانمندسازی این مناطق تغییر یافت. در این زمینه، دولت ابتدا به بررسی و جمعآوری اطلاعات اقتصادی ـ اجتماعی پرداخت و قوانین و مقررات خاصی را که در سطح مناسب تعریفشده بود، نظیر اندازه قطعات تفکیکی، کاهش داد و ضوابط و مقررات ساخت را نیز انعطافپذیر کرد. قیمت پرداختشده توسط ساکنان برای هر قطعه زمین، شامل هزینه تمام خدمات زیربنایی و زمین بود. وامهای اعتباری به اقشار کمدرآمد پرداخت شد و طی مدت بازسازی، متصرفان از محل سکونتشان خلع ید شدند و با کمک همسایگان، محل زندگی خود را به گوشهای از زمین، بهعنوان سرپناهی موقتی انتقال دادند و در قدم بعدی اولین اتاق در فضای باز موجود بنا شد و ساکنان به آن منتقل شدند و زاغه اولیه تخریب و در قدمهای بعد سایر قسمتهای مسکن جدید تکمیل شد.این پروژه در تغییر شرایط یک منطقه خودرو به منطقهای با خدمات شهری، موفق عمل کرد. امروزه ساکنان بافت مذکور نهتنها ترسی از بابت خلع یدشان ندارند بلکه آنها مالک همان زمینی هستند که خانههایشان بر آن ساخته میشود. افزون بر اینها فعالیتهای درآمدزا، نظیر آموزشهای حرفهای، تسهیلات تجاری و بازارهایی برای فروش صنایعدستی ارائه شد. قابلذکر است که این پروژه در سال 1992 توانست جایزه «آقاخان» را به خود اختصاص دهد.
قاره آفریقا، مراکش: بهسازی بهجای نوسازی
در کشور مراکش که در شمال غربی قاره آفریقا قرار دارد، عملیات بهسازی شهری، موردتوجه دولت قرار گرفت. در این زمینه دولت مراکش ترجیح داد که احداث واحدهای مسکونی ارزانقیمت را با استانداردهای بالا و دادن یارانه آغاز کند. هزینه چنین اقدامی، چهار برابر هزینه طرح بهسازی بود و دولت مراکش نتوانست از عهده هزینه آن برآید لذا مجدداً توجه دولت به سمت طرحهای بهسازی معطوف شد.
بهسازی تسهیلات زیربنایی در مناطق همجوار شهر، توسعه امکانات و خدمات شهری در اراضی مسکونی و به همان اندازه در اراضی تجاری و صنعتی، اعطای وام برای ساخت واحدهای مسکونی و بهبود دادن به آنها برای توسعه خدمات شهری و همکاریهای فنی و فناورانه از اهداف این پروژه بوده است.
از دلایل کارا بودن برنامه، این بود که پروژه بسیار سریع تهیه شد. همچنین یک هدف روشن همراه با حمایت از سوی مقامات محلی موردنیاز این پروژه بود. این موضوع مستلزم تغییر در نظام مالی بانک از حالت تدارکاتی به حالت نظارتی است. اجرای پروژه مذکور به جمعیت شهری شهرهای رباط، مکناس و کنیترا سود میرساند. در یک منطقه، الگوهای خیابانی و بعضی کارهای جزئی معماری، ساخت واحدهای مسکونی جدید و بازسازی واحدهای قدیمی همجوار آنها به کار گرفته شد. در یک منطقه دیگر، فعالیتهای تجاری طرحریزی و چهارمین مرکز بزرگ تجاری در کشور ایجاد شد. همچنین تلاشهای فراوانی برای استفاده از سرمایههای بخش خصوصی، بهمنظور پرداخت هزینه توسعه واحدهای مسکونی در محل اجرای پروژه انجام شد. البته این کشور تجربه اسکان مجدد را نیز در کارنامه خود دارد، در سیاست جابجایی که در آن به زاغهنشینها زمین آمادهسازی شده ارائه میگردید، در بهترین موقعیت حداقل 20 درصد جمعیت هرگز جای مناسبی پیدا نمیکردند. از طرف دیگر به دلیل فروش مجدد زمین توسط زاغهنشینها، در این طرح عملاً زاغهها از بین نمیرفت و در بسیاری موارد تنها محل زاغهها تغییر میکرد. در بسیاری موارد حدود 60 درصد زاغهنشینان بهجای بدتری نقلمکان کردند. نمونه پروژه طنجه که زاغهنشینان به محلات مشابه ای نقلمکان کردند چون در سکونتگاه جدید باید هزینه آب و برق و فاضلاب را بپردازند.
از طرف دیگر زاغهنشینان برای ساخت خانههایشان در زمینهای جدید مشکلات فراوانی مالی داشتند که تنها مشکل آنها نبود، زیرا عدم تناسب زندگی جدید بازندگی قبلی (مشکلات فرهنگی، اجتماعی) نیز مزید بر علت بود. زیرا نمیتوان یک فرهنگ را درزمانی بسیار کوتاه پاک کرد یا تغییر داد. بااینوجود، مشکل زاغهنشینی هرچند کاهش یافت اما این کاهش متناسب با بودجه مصرفشده نبود.
آمریکای لاتین، برزیل: انعطاف پذیری سیاست ها
این پروژه برای انسجام اصولی زاغههای غیرقانونی در شهر، از طریق بهسازی و ارتقای زیرساختهای پایهای، توسط بانک توسعه آمریکا حمایت مالی میشد. این پروژه 253 هزار نفر از ساکنان را در 73 نقطه فقیر شهری تحت پوشش قرار میداد. عامل اصلی موفقیت این پروژه عظیم، تعهد مسئولان و مقامات شهری نسبت به برنامه و انعطافپذیر بودن سیاستهای آنها و همچنین مشارکتهای درونی و بیرونی با سازمانهای غیردولتی، بخش خصوصی، کلیساها و عموم مردم بوده است. برای بهسازی و ارتقای زیرساختهای اساسی شهر، از متخصصانی که از سطح منطقه بودند، بهعنوان مدیران پروژه استفاده میشد.
انسجام اصولی زاغههای غیرقانونی موجود در شهر از طریق بهبود دادن سطح سرویسها و زیرساختهای پایهای منطقه، جلوگیری از تصرف غیرمجاز زمینهای شهری در آینده، ایجاد مسکن کمهزینهتر برای طبقه کمدرآمد و محروم، بهبود دادن به شرایط فقر در جامعه از طریق سرمایهگذاری در زیرساختهای پایهای، افزایش پوشش دهی برنامه و کیفیت سرویسهای اجتماعی، تغییرات منظم و تشویق و همکاری برای قانونی کردن زمینهای تصرفی، از مهمترین اهداف پروژه بوده است.
مهمترین عامل در موفقیت این پروژه تعهد و الزام مسئولان و مقامات شهر در اجرای برنامه و انعطافپذیر بودن سیاستهای آنان بوده است. در این پروژه برای اولین بار مسئولان شهری توانستند مشکل ساکنان زاغهها و تقسیمات غیرقانونی زمین را حل کنند این برنامه یعنی حمایت از برنامههای توسعه شهری و اجرای چنین برنامههایی برای سکونتگاههای محروم میدان دید آنها را گسترش و تأثیر آن را افزایش میدهد. عامل مهم دیگری که میتوان به آن اشاره کرد استفاده از مدیرانی بود که از همان جامعه بودند و در زمینه بهسازی زیرساختهای منطقه تخصص لازم را داشتند.
آمریکای شمالی، السالوادور: حضور یک شرکت خصوصی
طی سی سال گذشته، کشور الساوادر را با رشد سریعی در زمینه شهرنشینی مواجه شده، امری که ناشی از افزایش طبیعی جمعیت از یکسو و افزایش مهاجرت از سوی دیگر بوده است. رشد بیسابقه شهرنشینی باعث ازهمگسیختگی بسیاری از برنامههای اقتصادی و اجتماعی شده و مقامات محلی و مرکزی را در فراهم کردن زمین، امکانات اساسی و مسکن برای ساکنان شهر، ناتوان کرده است. در این زمینه بعضی از خانوادهها با مشارکت در سازمانهای دولتی و غیردولتی اقدام به حل این مشکلات کردهاند. برای اکثر خانوادههای کمدرآمد و فقیر، زندگی در زاغههای مرکز شهر و سکونت غیرمجاز روی زمینهای دولتی و خصوصی، منطقیترین مکان سکونت قلمداد میشود. در این زمینه شرکت آرگوس برای جلوگیری از رشد زاغهها، عملکرد مطلوبی داشته است. این شرکت تجاری خصوصی که در سال 1977 تأسیس شد، یک مدل قابل وصول و تأثیرگذار ارائه داده است که بهوسیله آن افراد فقیر میتوانند از طریق قانونی مالک قطعهای زمین شوند.
عملکرد شرکت آرگوس بهصورت توسعه زمینهای خصوصی به شرح زیر است:
تهیه نقشههای شهری از قطعات تقسیمشده زمینهایی که در حاشیه شهر الساوادر قرارگرفته است.
دادن اختیاراتی به افراد کمدرآمد در زمینه خرید زمین
فراهم کردن وامهای بلندمدت
دادن توصیههای محدود به خانوادههای کمدرآمد در رابطه با چگونگی دسترسی به امکانات اساسی شهر.
این موضوع یعنی کار کردن با افراد فقیر، این شرکت را در کسب سودهای بالا با مشکل مواجه نکرده است و اجزای تشکیلدهنده و سیستم عملکرد شرکت آرگوس بدین گونه است:
شرکت آرگوس ساکنان زمینهای خصوصی را در مناطقی که تقاضا برای زمین زیاد است، شناسایی و قراردادی را با دولت امضا میکند.
تقسیم زمین به اجزای کوچک بهوسیله شرکت انجام میگیرد.
شرکت از طریق ادارات و کارمندان محلّی با مشتریان ارتباط دارد. در این زمینه اطلاعات و آگاهیهای لازم به طبقه کمدرآمد داده میشود و مشتریان بیسواد نیز بهوسیله یک گروه از کارمندان اجتماعی، هدایت میشوند.
حدود 40 درصد از هزینه فروش، بابت هزینه مدیریت و مراحل کار، طراحی، تقسیم زمین و تبلیغات به شرکت آرگوس تعلق میگیرد.
ارزیابی تجارب
درمجموع بر اساس تجارب بررسیشده، میان برنامههای مقابله با حاشیهنشینی و پدیده اسکان غیررسمی، بیشترین توجهات به پروژههای بهسازی محلات فقیر معطوف شده است. بهسازی مناطق بهجای تخلیه میتواند مشکل حاشیهنشینی را بهطور مؤثرتری حل کند.
با بهسازی زاغهها مردم فقیر شهر از امکانات نسبی در زمینه بهداشتی و امنیتی در محیط زندگیشان برخوردار میشوند، بدون اینکه لازم باشد آنها را جابهجا کرد. درنتیجه سرمایهگذاریهایی را که برای اموال و متعلقات خودکردهاند، باقی میماند و افزایش مییابد. از طرفی تأمین امنیت اقامت در میان آنها یک همکاری مثبت قلمداد میشود که از یکسو ازنظر اقتصادی به نفع فقرا خواهد بود و از سوی دیگر به همان اندازه برای اقتصاد ملی اهمیت دارد. تجربه نشان داده است که اجرای پروژههای بهسازی زاغهها با فواید اقتصادی و اجتماعی بیشتری همراه است. مهمترین عامل در موفقیت برنامههای بهسازی، تعهد و الزام همه افراد جامعه است. درواقع یک احساس مشترک عمومی و درک این نیاز واقعی (بهسازی) باید در میان همه افراد جامعه ایجاد شود.