مروری بر جایگاه مشارکت مردم در اسناد و قوانین مرتبط با حاشیه شهر
تعداد بازدید : 0
از دفاتر نوسازی تا صندوق های محلی
یادداشت
نویسنده : سمیه زمانی
اسناد مرتبط با حاشیهنشینی شامل سند «توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی» هیئتوزیران در جلسه 19/11/1382، سند ملی راهبردی احیاء، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری هیئتوزیران در جلسه 16/6/1393 و در مجموعه قوانین و مقررات مربوط به سکونتگاههای غیررسمی و بافتهای فرسوده شهری است. البته دو مورد نخست از جمله اسناد بالادستی موجود دراینباره هستند و قوانین دیگری نیز بهعنوان اسناد پشتیبان موجود محسوب میشوند.
نخستین سند از 5 بخش مقدمه، وضع موجود و گرایشها، اهداف کلان، اصول هادی و راهبردها و سیاستهای اصلی تشکیلشده است. دومین سند به پیشنهاد وزارتخانه راه و شهرسازی کشور، سازمان میراث فرهنگی صنایعدستی و شورای عالی استانها و به استناد ماده 16 قانون حمایت از احیا بهسازی و نوسازی بافت فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب 1389، تصویب شد. این سند مرجع تعاریف مشترک، اهداف و اصول، راهبردها و سیاستهای دولت جمهوری اسلامی ایران حول بهسازی و نوسازی شهری و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی و توانمندسازی است. این سند بهجز تعاریف شامل 6 بخش طرح مسأله، چشمانداز، اهداف کلان، اصول هادی، راهبردها و سیاستها است. سند پشتیبان آن نیز قانون حمایت از احیاء، بهسازی و نوسازی بافتهای فرسوده و ناکارآمد شهری است.
با رجوع به این اسناد میتوان زمینه و بستر فراهمشده قانونی و حقوقی برای مشارکت سیاسی و اجتماعی مردم را دریافت، در زیر به ترتیب زمانی اسناد فوق موردبررسی قرار میگیرند.
ایجاد شورای محلات
در بند 7 تصویبنامه سند «توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاههای غیررسمی» بهصورت مستقیم به مشارکت مردمی در جهت توانمندسازی اسکانهای غیررسمی اشارهشده است، در این سند در راستای آنچه تقویت مشارکت و ایفای نقش فعال ساکنان محلات غیررسمی«خواندهشده، انتخاب تعدادی از افراد مناسب و فعال (بین 5 تا 7 نفر) بامطالعه و شناسایی محلی مورد تأکید قرارگرفته تا در اجرای طرح ساماندهی اسکان غیررسمی هر محدوده با روشی که ستاد استانی تعیین میکند، همکاری و مشارکت نمایند.1 همچنین در بند 8 همین سند نیز در اجرای طرحهای تهیهشده به مشارکت مالی ساکنان اشاره میشود.
نقش تسهیلگر دولت
در دومین اصل هادی، نقش دولت بهمثابه یک تسهیلگر و هدایتگر بخش دولتی و عمومی دیدهشده است که انجاموظیفه آن در این زمینه نه بر مبنای تأمین مستقیم همه نیازها و تصدی تمام امور توسط بخش دولتی-عمومی بلکه از طریق فرایند تسهیل جریان امور و مشارکت فراگیر و توانمندسازی اجتماعات هدف در برآوردن نیازهایشان صورت میگیرد، نقش بخش دولتی-عمومی در کنار بخش خصوصی تعریفشده که البته به لحاظ سطح و نقش راهبری آن در اولویت قرار دارد.
به رسمیت شناختن مراجع مردمی
حضور و مشارکت مردمی نهتنها در اصول قیدشده بلکه در بخش راهبردها و سیاستهای اصلی این تصویبنامه موردتوجه قرارگرفته و ذیل بند «الف-3» به حمایت از تشکیل نهاد منتخب مردمی در این سکونتگاهها و به رسمیت شناختن آن مرجع اصلی در تمامی مذاکرات و سازماندهی اقدامات جمعی بهمنظور ظرفیتسازی محلی و تقویت سرمایه اجتماعی اشارهشده است. این امر در صورت اجرا موجب میشود تا مردم منطقه هدف در سطح تصمیمگیری نیز دخیل باشند و بنابراین با متولیان امر هم ذات پنداری نمایند.
در بند چهارم راهبردها و سیاستها نیز استقرار نظام نهادی چندوجهی و چند عملکردی در سطح شهرهای مواجه با اسکان غیررسمی، را متشکل از سه زیر نظام دانسته شده که یکی از این سه، نهاد منتخب مردمی سکونتگاههاست که در کنار نهادهای دولتی-عمومی و دفتر اجرایی مستقر در محل حضور دارند.در بند 4 دومین راهبرد تدوینشده در سند مزبور، مشارکت نهاد منتخب محلی و تحت هدایت و نظارت ستاد ساماندهی منطقه در چارچوب رویکرد شهر نگر و توانمندسازی و در راستای راهاندازی و کمک به تهیه طرحهای بهسازی برای ساماندهی اسکان غیررسمی بار دیگر مورد تأکید واقعشده است.
مشارکت زنان، جوانان و تهیدستان شهری
علاوه بر این در بند پنجم تدوین سازوکارهای تعامل و اقدام مشترک نهادهای مردمی در کنار نهادهای دولتی-عمومی در سطوح محلی، منطقهای و ملی موردتوجه قرارگرفته است، همچنین به برقراری نظام اداری و حکومتداری خوب شهری در جهت مشارکت و همگرایی تمامی بازیگران و نقشآفرینان بهویژه برای زنان، جوانان و تهیدستان شهری برای توسعه همهجانبه اسکان پیرامونی در هماهنگی با شهر اصلی اشارهشده است.
مشارکت مردمی را میتوان در قالب تشویق سازمانهای غیردولتی برای حضور و اثرگذاری در فرایند توانمندسازی نیز مشاهده کرد. در وقع حضور مردم چه از میان منطقه هدف و چه خارج از آن در جهت مشارکت موردتوجه قرارگرفته است. البته این مشارکت در امر انتقال دانش فنی و مدیریتی لازم برای پاسخگویی به مشکلات و مسائل ناشی از اسکان غیررسمی و بهویژه برای آموزش مهارتهای شغلی، حقوق مدنی و حفاظت از محیطزیست تعریفشده است (بند هفتم). افزون بر این سعی شده تا بازهم به شناسایی و بهکارگیری روشهای مشارکت ساکنان در خدمترسانی زیربنایی و بادوام سازی و اصلاحات لازم فنی در این سکونتگاهها، مانند مقاومسازی در برابر زلزله و روشهای تجمیع قطعات، توجه شود.
ایجاد صندوقهای مالی محلی
این سند در جهت تحقق اهداف خود بار دیگر در کنار منابع دولتی به برانگیختن مشارکت فعال توجه دارد، توجه به تجهیز و بسیج منابع و تلاش جمعی از محورهای موردتوجه دراینباره است. همچنین ذیل بند پ-2 ایجاد صندوقهای محلی برای خرده وام و پسانداز مسکن و اشتغال با مشارکت و سرمایه اولیه خود مردم و ضمن بهرهگیری از منابع دولتی، عمومی و خصوصی از دیگر محورهایی است که در جهت بسترسازی مشارکت مردمی مورد تأکید قرارگرفته است.
در بند پ- 5 نیز اعطای امتیازات بخش دولتی-عمومی به کیفیت و کمیت مشارکت همگانی در ارتقای محیطی سکونتگاههای غیررسمی موجود مرتبط شده است.
اذعان دولت به نیاز به سرمایه اجتماعی و اقتصادی مردم
بدین ترتیب بهموازات نقش دولت و نهادهای عمومی بار دیگر مشارکت مردمی موردتوجه است. به همین جهت برقراری سازوکارهای مناسب در راستای ایجاد ظرفیت و زمینه لازم جهت هماهنگی دستگاهها و چگونگی مشارکت مردم از اهمیت برخوردار است. تدوینکنندگان این سند ضرورت مشارکت مردم را اینچنین برمیشمارند که «چنانچه ساکنان این نواحی سرمایه اجتماعی و اقتصادی خود را که همان روحیه همکاری اجتماعی، ابتکارهای شخصی، داراییها (زمین، حق سرقفلی و داراییهای نقدی و غیر نقدی) و ... است، به میان نیاورند، اقدامات دستگاههای دولتی در این زمینه بینتیجه خواهد ماند.»
ازاینرو، در این سند به مشارکت اجتماعی و مالی مردم و بخش خصوصی بهعنوان اصول محوری توجه شده و اقدامات دستگاههای دولتی به بسترسازی (ابزارسازی، نهادسازی، ظرفیتسازی و توانمندسازی) بر اساس اولویتها معطوف شده است.
در تعریف مفاهیم در این سند حول مفهوم توانمندسازی آمده است: «افزایش توان اجتماعی- اقتصادی و فرهنگی ساکنان برای اداره زندگی خود و مشارکت در فرایند ساماندهی محدودهها و محلههای هدف.» این تعریف همانگونه که پیشتر نیز گفته شد نشان میدهد توانمندسازی، مشارکت را در بطن خود دارد و اصولاً اگر اقدامی در جهت افزایش بنیه ساکنان این محلات صورت میگیرد، در جهت افزایش ضریب مشارکت آنهاست.
سهیم شدن مردم در ارزشهای افزوده ایجادشده
افزون بر اینها در اصل 3 راهنمای این سند، بهکارگیری رویکرد مشارکتی و تقاضامحور آمده است که بر حضور حداکثری مردم در انواع فعالیتهای احیاء، بهسازی و نوسازی محدودهها و محلههای هدف و اجتناب از رویکردهای یکسویه بالا به پایین تأکید دارد. همچنین در سه بند 12، 13 و 14 آن نیز هنگامیکه از سهیم شدن ساکنین محلی در صرفهها و ارزشافزودههای ایجادشده در فرآیند احیاء، بهسازی و نوسازی شهری، اجتناب از مداخله دولت، شهرداریها و سازمانهای وابسته به آنها در محدودهها و محلههای هدف بهقصد صرف کسب درآمد و اجتناب از مداخلاتی که منجر به جابجایی گسترده ساکنان محدودهها و محلههای هدف گردد مدنظر بوده است.
چگونگی تحقق مشارکت مردمی
در راهبردهای 4، 5، 6 و 8 این سند چگونگی تحقق بخشیدن به این مشارکت را میتوان دید. برای نمونه در راهبرد 4 جلب مشارکت ساکنان و شاغلان محدودهها و محلههای هدف از طریق تسهیل شکلگیری شوراهای محله، سازمانهای مردمنهاد، دفاتر خدمات نوسازی و تعاونیها و سایر نهادهای تسهیل گر توسط شوراهای اسلامی شهرها موردتوجه قرارگرفته است.
همچنین اولویتدهی به اجرای پروژهها توسط تشکلهای مردمی-محلی با تأکید بر تعاونیها و استفاده از ظرفیتهای قانون تشکیل تعاونیهای توسعه و عمران شهرستان و حمایت از تشکیل تعاونیهای مالکان مستغلات در آن دسته از بلوکهای شهری که نیازمند تجمیع و تنظیم مجدد زمین است؛ ازجمله شیوههایی است که در این سند قیدشده تا بتواند از حضور نیروهای مردمی در این جهت استفاده نماید. این تعاونیها درواقع بهعنوان نماینده مالکان برای تجمیع، قطعهبندی و تنظیم مجدد اراضی در مراجع قانونی مربوط ازجمله ادارات ثبتاسناد و املاک به شمار میروند.
تسهیل حضور سرمایهگذاران
در راهبرد 5 و 8 مشارکت اقتصادی مردم موردتوجه است. در راهبرد پنجم تسهیل سرمایهگذاری و ایجاد نظام انگیزشی مناسب بهمثابه سازوکار تشویقی سرمایهگذاری بخش خصوصی از جمله ساکنان و مالکان مستغلات در محدودهها و محلات هدف قیدشده و همچنین بند 4 راهبرد هشتم به انتشار اوراق مشارکت و استفاده از سایر ابزارهای مالی قانونی توجه کرده است. علاوه بر مشارکت اجتماعی و اقتصادی در سطوح کلان حتی میتوان به توسعه آموزشهای فنی حرفهای و مهارتهای پایه (راهبرد شش) بهعنوان ابزاری جهت استفاده حداکثری از نیروی مردمی در جهت پیشبرد سیاستهای توانمندسازی نگریست.
قوانین پشتیبان اسناد
در مجموعه قوانین و مقررات مربوط به سکونتگاههای غیررسمی و بافتهای فرسوده شهری نیز مواردی از توجه به مشارکت مردمی، به چشم میخورد.
مشارکتهای غیرمستقیم مردمی
برای نمونه ذیل بند دو و سه ماده دوم قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، در راستای حمایت از تولید و عرضه مسکن برای گروههای کمدرآمد به مشارکت تعاونیها، گروهها یا خیرین و واقفان مسکنساز یا سایر تشکلهای غیردولتی مرتبط اشارهشده است. همچنین در سایر بندها به بخش غیردولتی و سرمایهگذارهای داخلی اشارهشده است میتوان توجه به مشارکت نیروهای مردمی را درک کرد (بندهای 4 و 5).
در اصل چهار از اصول هادی سند توانمندســازی و سامــاندهی اسکان غیررسمی (آذر 1381) تحت عنوان «حق اقامت و امنیت در سکونت به همراه مسئولیتپذیری مدنی» میتوان به تبیین و ضرورت مشارکت مردمی پی برد. در این اصل، برخورد با اسکان غیررسمی، در قالب سیاستگذاری بر مبنای تفهیم انجام تکالیف و وظایف شهروندی ساکنان در برخورداری از این حق است. این امر از دیدگاه تدوینکنندگان این سند باید به نحوی صورت گیرد که «متناسب با این تلاش و ادای دین مدنی، ارتقای تدریجی زندگی این اجتماعات تحقق یابد». همچنین از این منظر مشارکت فعالانه و انگیزه و تعهد در ارتقای تدریجی جمعی، ضرورت ضمنی کمکهای دولتی است.